目前，將近40億人(占世界人口的54%)生活在城市；到2030年，這一數(shù)字預(yù)計將上升至約50億，居住人口超過1000萬的“超級城市”數(shù)量已從之前的14個增加到28個，其中22個集中在亞洲、拉美和非洲地區(qū)。迅速的城市化帶來了巨大的挑戰(zhàn)，包括空氣污染加劇、基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不足以及城市無序擴張，這使城市更加易受災(zāi)害影響。為使世界上的城市空間更加包容、安全，有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)發(fā)展，需要對城市進(jìn)行更好的規(guī)劃和管理。截至2017年5月，149個國家正在制訂國家級城市政策。
首都作為一個國家政治建設(shè)的樞紐、文化展示的地標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端展示、社會治理的標(biāo)桿和生態(tài)文明的示范，本身就已經(jīng)成為社會發(fā)展的一個重力承載軸。北京由于歷史的原因和自身特有的自然蔓延性及生長特性，承載了過多的非首都功能，北京的非首都功能疏解迫在眉睫、任務(wù)艱巨。
2015年2月，習(xí)近平總書記指出，疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程。他提出了“三個明確”，一是目標(biāo)要明確，通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極；二是思路要明確，堅持改革先行，有序配套推出改革舉措；三是方法要明確，放眼長遠(yuǎn)、從長計議，穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營，鍥而不舍、久久為功。
用現(xiàn)代治理的新理念、新思路、新方法來疏解北京非首都功能不失為一種新嘗試。同傳統(tǒng)的政府管理模式不同，現(xiàn)代治理體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。所謂系統(tǒng)治理就是不要只見樹木不見森林，要有前瞻性大局觀，不能讓一個事件的處理結(jié)果成為下次事件的導(dǎo)火索；所謂依法治理就是行政執(zhí)法過程中執(zhí)法內(nèi)容要符合法律規(guī)定，程序上也要符合法律的要求；所謂源頭治理就是不搞“擊鼓傳花”，不傳導(dǎo)責(zé)任積累矛盾，要正本清源，自家孩子自家抱，不搞下不為例；所謂綜合施策就是要以問題為中心，跨部門協(xié)同，共同解決各類公共事件。
疏解北京非首都功能區(qū)并非只是讓北京“瘦身”，而是包含了更廣泛和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略訴求，不斷探索首都和其他超大城市優(yōu)化經(jīng)濟空間布局的戰(zhàn)略路徑，逐步形成跨行政區(qū)域、跨部門的城市群協(xié)同發(fā)展新機制，為區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域的深化改革注入增量?？梢哉f，疏解北京非首都功能激發(fā)了從城市發(fā)展到跨區(qū)域治理的宏大命題。這首先要求創(chuàng)新政府治理架構(gòu)，其關(guān)鍵核心問題是轉(zhuǎn)變政府職能，同時要在政府各部門建立細(xì)化的權(quán)責(zé)體系，解決政出多門、部門邊界問題，做到事有人管、責(zé)有人負(fù)、底有人兜。
疏解北京非首都功能不僅僅是北京市一家的事，也要做好京津冀區(qū)域的協(xié)同治理。首先，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)，讓它成為推動京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”。其次，著力打造現(xiàn)代化新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，推動通州行政區(qū)朝行政辦公、文化旅游、商務(wù)服務(wù)三大功能規(guī)劃建設(shè)，使新型首都圈成為中國經(jīng)濟發(fā)展新的支撐帶。重點在破解首都發(fā)展長期積累的深層次矛盾和問題，優(yōu)化提升首都功能，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式，不斷破除隱形壁壘、打破行政分割，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、一體化發(fā)展，不斷培育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制新機制新經(jīng)驗，不斷增強對環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地的輻射帶動能力，為全國轉(zhuǎn)型發(fā)展和全方位對外開放作出更大貢獻(xiàn)。
優(yōu)化提升首都核心功能，首先要堅持“控”與“疏”雙管齊下。堅決守住各類功能禁止和限制底線。遵循規(guī)律，把握節(jié)奏，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，使疏解工作有序有效。其次堅持市場與政府兩手用力。善于運用市場的利益誘導(dǎo)機制，更好地發(fā)揮政府作用，下大力氣提高城市建設(shè)和管理水平。完善服務(wù)配套，提升城市品位，讓廣大人民群眾切實感受到疏解與提升帶來的好處。
當(dāng)今全球經(jīng)濟體系建立在智慧和信用共同作用的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點和空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，城市群是資金流、技術(shù)流、信息流、物質(zhì)流、人才流的匯集地，是連接區(qū)域經(jīng)濟和全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)體系的節(jié)點，是國家進(jìn)行政治、經(jīng)濟、文化多層面競爭的重要空間載體。國際上，美國紐約城市群、日本東京城市群、英國倫敦城市群、法國巴黎城市群等都已成為國家或大區(qū)域發(fā)展的重要經(jīng)濟增長極，是配置全球資源要素和參與全球激烈競爭的核心區(qū)域。京津冀城市群作為我國三大城市群之一，科技人才匯集、創(chuàng)新資源豐富，具有雄厚的政治、文化、歷史底蘊，并且是我國自主創(chuàng)新、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、現(xiàn)代制造的核心區(qū)域，已成為我國聯(lián)接全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的重要樞紐，將是我國參與全球競爭和國際分工中重要的世界級城市群。疏解北京非首都功能，要把握人類下一輪發(fā)展的重大構(gòu)思、推動經(jīng)濟與科技的緊密集合、構(gòu)筑社會普遍服務(wù)體系并增強社會融合。
首都作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。深刻認(rèn)識首都功能在經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用，充分認(rèn)識疏解北京非首都功能工作的重要地位和作用，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，不斷開創(chuàng)城市發(fā)展新局面，就定能走出一條中國特色和諧宜居大都市發(fā)展道路，讓人民群眾生活更加幸福美好。（作者許正中系國家行政學(xué)院教授 ）